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第 一期
政协安庆市委员会 2016年9月20 日
关于我市户籍制度改革工作的几点建议
市政协社法委
为推进我市户籍制度改革工作，根据《市政协2016年工作要点》的安排，市政协社法委于近期围绕“安庆市户籍制度改革”课题开展专题调研，召开市直相关职能部门、单位及部分市辖区、街道（乡镇）、社居委（村）座谈会，听取情况介绍及意见建议，并赴外地考察学习先进经验和好的做法。现将有关情况报告如下:
一、我市户籍制度改革工作进展情况。
我市已取消农业非农业户口性质区分，自2015年7月1日起，统一登记为居民户口；全市所有县（市）区全部实施居住证制度，长期在我市就业、生活和居住的流动人口已纳入城市公共服务体系并给予市民化服务；建立与统一城乡户口登记制度相适应的人口统计制度；开展户口登记管理清理整顿，完善人口信息登记管理制度，逐步推进跨部门、跨地区信息整合和共享；由市公安局牵头，综合市直各职能部门意见，形成进一步推进户籍制度改革意见并报请审议批转实施。
二、目前存在的主要问题
1、我市户籍制度改革工作尚未全面启动。国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）、省政府《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（皖政〔2015〕53号）没有有效贯彻落实。全省16个地级市中只有安庆市没有出台户籍制度改革实施意见，各县（市）区、市直各职能部门也不能制定相应的意见和配套措施。
2、常住人口城镇化率较低。不含枞阳县，2015年全市常住人口城镇化率为45.87%，户籍人口城镇化率20%，与全省相比处于较低水平，常住人口、户籍人口城镇化率分别低于全省7个百分点和7.6个百分点。按照国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》及安徽省国家新型城镇化综合试点方案的要求，到2017年，我省常住人口城镇化率达到54%，户籍人口城镇化率达到30%左右;到2020年，常住人口城镇化率达到58%，力争户籍人口城镇化率达到35%。我市差距较大，任务艰巨。
3、农民进城落户意愿不强。农民工及新生代农民是户改政策设计之初最大的目标人群，城市建设规划区内符合转户条件的农民，这两类群体转户积极性均不高。一方面原因是城市的基础设施、工作生活环境等硬件建设，住房、医疗、教育、就业、养老等公共服务及落户政策的软件建设，质量不高，缺乏吸引力；另一方面原因是农民有深厚的传统土地观念，同时对农村的三项权益保障政策存有顾虑和观望心态。在桐城市城关镇开展的抽样调查显示，流动人口愿意进城落户的仅占三分之一。大观公安分局农民工问卷调查显示，89%认为农村户口好于城镇户口，77%表示不愿“农转非”，担心失去农村土地权益和集体收益分配的占39%，担心进城后无法享受各类社会保障的占41%，因就业难、收入低、无住房而不愿进城落户的占33%。
4、底数不清，户改实施办法及相关政策难以出台。户籍制度改革牵涉面广、难度大、操作复杂，是一项综合性、全局性的工作，绝不仅仅是单纯的变更户口登记。由于我市没有对此进行专项的调查和研究，加之现行统计项目体系对落户人群的落户原因、落户需求、就业及社会保障状况、现有落户政策执行情况、农民市民化的地方财政成本等重要信息均掌握不足，不利于政策研究和工作指导，难以为户改工作提供决策参考。
三、几点建议
1、亟待加强对户改工作的组织领导。建议由市政府市长或常务副市长牵头，组建全市户籍制度改革领导小组和综合协调机构，形成研究、决策、执行工作机制，推动户改工作的大力开展。开展各项政策措施的调查研究，及时协调解决工作推进中的问题，组织有关部门形成工作合力和推动力。市直各有关部门应根据自身职能职责，积极制定完善相关配套文件和措施，增强户改工作的操作性并组织指导实施。
2、确立户籍制度改革的方向和路径。确立户改的正确思路和基本政策，坚持民生发展，变被动改革为主动改革，将户籍制度改革作为统筹城乡发展和新型城镇化建设的重要突破口。一是将推进城市化进程、推动城乡要素流动与提高农民收入和农村劳动生产率、缩小三大差距相结合。以促进城乡统筹发展、促进经济增长方式的转变作为户改工作的出发点和落脚点，科学设置户改的战略目标，保障改革的正确方向。二是确立以人为本、综合配套、自愿有偿“三个核心理念”作为户改的基本原则。充分尊重农民转户意愿，切实保护农民的承包地、宅基地、集体财产收益等“三项权益”，积极稳妥地推进户改。三是科学评估城市综合承载力。合理确定转户目标人群和主城区、县城、乡镇人口梯次分布，确定不同梯次地域的转户标准，探索一条符合我市城镇化发展客观规律的户籍改革路径。四是着眼于对城市发展作出长期贡献但各项保障待遇偏低的农民工。将其作为户改的重点目标人群，通过转户进城使他们及其家庭享受到城市居民的福利保障，创造让广大人民群众共享发展成果的新的实现方式。
3、建立较为完备的政策制度体系，不断解决改革中出现的新情况新问题。边实践边总结边规范，不断完善配套政策措施，及时解决新情况新问题，在较短时间内形成一套符合中央、省精神、符合我市实际、较为科学完备的户改政策体系。建议从四个方面着手进行政策设计和制度规范:一是由制度的顶层设计切入。出台市政府关于统筹城乡户籍制度改革的意见，打造户改制度的宏观框架体系。二是由分类指导切入。建立户改分类实施配套政策体系，制定、细化和规范农民转户后的土地处置、落户管理、权益保障、就业养老等相关配套文件。三是由操作层面切入。建立户改工作一线具体操作的制度体系，各职能部门针对具体实施操作中产生的问题，针对特殊重点群体转户工作等制定一系列具体办法和实施细则。四是各县（市）区由实施层面切入。在市政府政策框架下，结合本地实际，积极研究户改工作中的新问题，及时制定出台有区域特点、操作性强的实施性政策措施。整体统一、层次分明、操作性强的政策体系对规范有序推进我市的户籍制度改革工作将起到重要的指引和保障作用。
4、加强户籍制度改革深层次、前瞻性问题的调查研究。户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既要统筹考虑，又要因地制宜、区别对待。因此，对于中央和省的政策文件不能简单复制，而是要研究具体问题，制定出符合我市实际情况和改革预期的实施办法。一是增加城市、建制镇的吸引力问题。通过政府合理引导，加大基础设施建设、引导产业转移、创造和增加就业机会、提供充分社会保障、亮化美化城市等，提高城市综合承载力。通过看得见摸得着的“实惠”，宜居宜业，有人气有活力，城市才会产生吸引力。二是转户农民三项权益和身份问题。转户农民保留承包地面临如何解决承包地的撂荒、流转、规模化利用以及提高土地利用效率、增加农业生产效益问题。如何实现农民转户后户籍身份与农村集体经济组织成员身份的分离，如何在保障转户人员作为农村集体经济组织成员的合法权益的同时，发挥农村集体经济组织的作用。建议当前应进一步探索引导开展土地承包经营权流转和抵押融资、宅基地和集体资产股份有偿退出办法，探索建立切实可行的土地和集体资产股份合作、农村产权交易模式，创新出台一批含金量高的措施和办法。三是农业转移人口市民化成本分担机制问题。目前农业转移人口市民化人均成本没有标准测算体系，要构建合理的成本分担机制，关键在厘清各主体在成本分摊上所承担的责任。除督促企业承担的保险、培训、工资等外，政府应承担起“五大保障”主要分担者的角色，统筹建立市、县（区）、乡（镇）成本分担责任体系。参照省内地市标准，考虑到地区差异，我市财政部门估算宜城板块政府负担直接成本为7.3—8万元，但仍需进一步细化精准化。四是把户改与缩小城乡、区域、贫富差距有机结合、促进城乡统筹发展问题。要继续抓好新农村建设，实现城乡基本公共服务均等化目标，使尚不符合转户条件或不愿转户的农民通过新农村建设和城乡公共资源均衡配置，在生产、生活方面得到进一步改善。城镇要维持对未转户的进城务工人员的现有社会保障力度，不能因为户籍制度改革而放松弱化。在制定出台新的社会保障政策时，要尽可能减少附加在城乡户籍上的利益差别。与此同时，要防止出现不顾城市发展水平和承载能力，盲目扩大转户条件、政策执行偏差等问题。
5、抓紧落实已转户人员的“五大保障”，保证各项承诺兑现。建议：一是市政府有关部门和各县（市）区政府对已转户人群落实城市养老、医疗、就业、住房、教育保障的情况进行一次全面摸底清理。如已转户人员参加城镇职工养老保险、医疗保险的比例；原享受农村低保的农民，转户后落实城市居民最低生活保障情况；用人单位为转户农民工购买保险情况；转户后房屋征迁权益保障情况；农村转户居民较为集中的区域，在学校、医院、交通、能源、排污等基础设施规划和建设方面情况等，针对存在问题及时采取措施。二要加强对政策兑现的监督检查。尤其对于城乡社会保障的转接、退地补偿的到位、各类企业落实职工保险的情况，对于民政、就业、教育、卫生、房管等部门落实政策的情况要重点督查;对落实不力的要限期整改，严肃查处，切实保证转户居民真正实现由身份之变到生活之变。此外，要及时集中解决历年积累的失地农民“农转非”、城中村居民转户等遗留问题。
