问题要正视 发展要给力
——关于加快我市农民合作社发展的调研报告
近日，市政协副主席戴德民率政协提案委及提案人，针对领衔督办的重点提案《加快发展我市农民合作社的建议》进行了督办，召开了主管部门负责同志、相关科室负责人及农民合作社代表参加的座谈会，充分听取了各方面反映的问题和提出的意见建议。通过座谈调研，我们认为近年来全市农民合作社发展很快，但问题不少，需要各级党委、政府正视并采取有力的措施尽早解决，现将有关情况报告如下。
一、我市农民合作社发展的现状
农民合作社是实现农业现代化的重要组织载体。近年来，我市根据社会主义市场经济发展规律要求，立足本市产业实际，尊重农民合作意愿，因势利导，积极探索多渠道、多领域、多层次的联合与合作，全市范围内逐步形成了形式多样、层次丰富、内容广泛的农民合作组织体系。截至2013年末，我市各种类型的农民合作组织达4408家，约占全省农民合作组织的八分之一，成员215062人，90%以上都是农民，充分体现了合作社组织中农民的主体性。带动农户数435964户，占全市农户总数31.2%，显示出合作组织逐渐增强的带动力。总体来看，我市农民合作社发展呈现出以下六个方面的特点：
1、发展速度日趋加快，发展势头良好。我市紧紧抓住国家对发展农民合作组织实施重大改革的良好机遇，不断强化探索，取得了全省乃至全国范围内的多个“第一”和“首创”，新型农民合作组织取得了重大发展。特别是2007年7月1日《农民合作社法》实施后，全市各地迅速行动，认真贯彻法律规定，加强引导扶持，努力营造良好环境，进一步促进了农民合作社的健康快速发展。目前我市农民合作社无论从数量、质量，还是带动力、出资额等方面，都取得了爆发式的增长。农民合作社的发展给成员带来了实实在在的收益，入社农民从合作社中尝到了甜头，积极性日益高涨，据不完全统计，合作社成员人均收入高出非成员收入20％以上，并呈逐年上升趋势，未入社的农民也看到了效果，纷纷要求加入到合作社的队伍中去。总体来看，全市农民合作社的发展势头很好，展现出十分广阔的发展前景。
2、覆盖产业领域广泛，主要集中于优势产业。我市农民合作社覆盖了种植、养殖、水产、林果等各个行业部门，既有从事粮食、油料、棉花等传统种植业的，也有从事养猪、养牛、养鱼等规模养殖业的，还有立足当地资源优势，从事水果、茶叶、蚕桑、药材、食用菌等特色农产品生产经营的，有力地促进了我市农业生产结构的调整。不仅如此，农民合作社还直接在农机作业、农资经营、农产品销售、加工、运输、贮藏、沼气、农家乐等为农业生产经营服务的诸多环节生根开花，覆盖领域不断扩大。
3．服务内容不断丰富，服务区域不断拓展。农民合作社的服务内容由初始的生产、技术服务为主，逐步向销售、运输、贮藏、加工等环节延伸，涉及农业产前、产中、产后的各个环节。目前，我市农民合作社中，提供农机服务的合作社176家，开展信用合作的46家，农技服务合作的有92家，还有更多的合作社提供了生产资料购买、生产技术指导、农产品加工销售等服务，极大的提高了农业生产的组织化程度。合作社的服务区域也不断拓展，基础较好的合作社由初始局限于对本村、本乡服务开始向跨乡镇、跨县域乃至跨市域发展。
4、管理逐步趋于规范，一批较有规模和实力的合作社崭露头角。农民合作社发展经历着一个从无到有、从开始起步到逐步规范的过程。2013年，市政府出台了《关于支持农民合作社规范发展的意见》，制订了12条支持合作社发展的具体措施，成立了由分管副市长为组长的促进农民合作社发展领导小组，协调各部门力量共同推动合作社的建设发展。我市也涌现出一大批较有规模和实力的农民合作社，有32家合作社被评为省级示范社，117家合作社被评为市级示范合作社。这些示范社章程规范、组织机构健全、成员素质较高、市场竞争力强、社会经济效益好，为其他合作组织发展起到了示范引路的作用。
5、成员以农民为主体，有比较广泛的参与度。我市农民合作社的成员90%以上是农民。农业产业化龙头企业、与农产品生产经营相关的协会等社会中介组织、事业单位以及一些社会能人对合作社的认同程度日益提高，有一部分加入到农民合作社中来，发挥着重要的作用。目前，我市共有农民为主体兴办、龙头企业领办、涉农机构领办、村干部领办四种类型的合作社，参与度广泛。
6、行政推动作用明显，政策扶持效果显现。政府在宣传发动、物色和培养牵头人、指导建章立制、提供政策扶持、协调解决问题等方面推动作用较为明显。如组织合作社负责人和经验管理人员参加市、省、部开展的专题培训，将具备条件的合作社认定为新型农民培训基地，把合作社人员纳入“阳光工程”培训。分批开展农民合作社信息化建设工程，给每个示范社采购了电脑和传真打印一体机，统一建立了个性化网站。与市内各大银行及金融机构合作，2012年出台了《关于金融支持安庆市农民合作社加快发展的意见》，在全国首创推出了“统贷直放”信贷服务新模式。这些政策措施的实施，对我市农民合作社健康快速发展都起到了举足轻重的促进作用。
二、存在的困难问题
尽管我市农民合作社发展很快，但总体来看，我市大部分合作社规模较小、辐射带动能力较弱、发展很不平衡。主要困难有如下几点：
一是融资贷款困难。调研中的合作社几乎都谈到了资金短缺问题，虽然各级都出台了相关金融扶持政策，相对于合作社的发展需求而言有如杯水车薪。现有的财政支持资金连培育典型示范都不够。将农民合作社建设纳入财政预算、专项资金支持的地区很少，有专项资金的也仅限于支持示范合作社，而且支持额度很小。市政府切块安排的400万元支持农民合作社发展专项资金也没有落实。因为农地确权、宅基地确权、农地入市等相关配套政策尚未健全，合作社融资缺乏有效的抵押物，贷款仍需要经过第三方担保，加之合作社农产品利润空间有限，支付不起高额的融资成本，难以进一步扩大合作社的生产经营规模，不能构建自己的销售网络、很难单独拓展市场，更谈不上农产品进一步加工增值、拉长产业链条。
二是土地流转困难。农民合作经济组织的规模化、集约化、机械化经营，必须以成片上规模的土地供应为前提。少数农民抱着“宁可抛荒不可失地”的思想，不愿意把土地流转给他人耕种。流转中也存在“四难”：农村人口频繁流动导致空巢户增多，流转找人难；农户情况千差万别、众口难调，成片流转难；部分农民法制意识淡薄，规范流转难；田块面积账实不符、四界不清，流转面积确认难。流转时间一般较短，农民对土地收益心理期望值逐年增加，不利于合作社的长期投入。
三是水利设施薄弱。近年来，我市水利基础设施虽有较大的改善，但老化失修、建管分离的现象依然突出。我市大多数农民合作社主营业务还是传统的种植业，一旦遇到恶劣气候就会导致灭顶之灾，如果农田水利没有及时有效保障，必然导致合作社雪上加霜，生产经营严重困难。
四是服务难以到位。农业生产周期长，面临的各种自然风险也大，更需要精心的服务。各级虽有一些服务措施，但在农业保险、公益性技术服务、产前规划指导、产后销售服务上还存在缺位现象。尤其是农业保险饱受诟病，目前农业保险覆盖面窄，保额低，兑现难，且一家保险公司垄断农业险种明显不妥。
五是专业人才匮乏。作为一种独立的经济组织，拥有专门的经营、管理、技术人才的合作社不多，绝大部分合作社的购销、财务、信息等管理工作仍然是靠几个发起人或部分“能人”兼职完成，甚至有的合作社仅靠牵头人维系支撑，基础很不牢靠。由于有文化的青壮劳动力大都外出打工，社员多是文化程度较低、年龄较大的农民，他们普遍对获得生产技术较有兴趣，但合作意识不浓，创新精神不足，市场开拓能力不强。很少有一流人才怀着把合作社做大做强的抱负自愿加入其中。
六是发育不够充分。总体来看，当前我市合作社的经济实力还不够强，服务功能及合作领域有待进一步拓展。大部分合作社虽然制定了章程，建立了理事会、监事会等组织机构，但在制度建设上比较薄弱，一些合作社负责人习惯于凭经验办事，民主管理、财务管理、收益分配等制度真正贯彻到实际生产经营活动上不够。多数合作社的业务停留在开展技术信息服务和初级农产品生产销售的初级合作层次上，合作范围局限在本村、本乡内。大部分合作社盈利水平较低，难以使社员从合作社获得更多的合作收益，参与市场竞争和应对市场风险的能力不够强，对农户的增收作用也受到相当的影响。
三、关于加快发展农民合作社的建议
1、进一步提高对发展农民合作社的认识。与自身相比，我市农民合作社发展较快，但与先进地区相比，我市农民合作社发育情况还不充分，这与我市作为农业大市的地位是不相称的，与我市已经探索取得的成功经验是不相符的，还有很大的空间潜力可挖。要把握住农民合作社兴起的历史机遇，给予农民合作社更多的关心和支持。当前尤其不能因为发展中出现的波折而抹杀农民合作社的成效，要多向农民合作社问需、问计、问政、问效，帮助农民合作社解决发展中面临的各类困难和问题，促进合作社又好又快发展。建议利用市农民合作社发展领导小组平台，定期召开联席会议，加强对合作社发展的综合协调、指导服务和依法监督，研究解决阻碍合作社发展的普遍性困难和问题，适时召开全市农民合作社发展推进会议，交流发展经验，推出一批先进典型，全面部署下一步工作。
2、建立健全促进我市农民合作社发展的政策体系。要在不折不扣贯彻执行国家、省已经出台的法律、政策的同时，系统总结我市发展农民合作社的成功经验，借鉴一些先进地区好的做法，及时制定配套支持扶持政策，采取一切力所能及的措施，切实加强对农民合作社发展的支持力度。建议组织有关部门在开展调研的基础上，研究制定适合我市发展实际的促进农民合作社发展的政策，如：农民合作社规范化建设的意见、农民合作社达标升级奖励办法、农民合作社推广实施农业项目和美好乡村建设项目办法、农民合作社信用评级办法等。针对合作社的相关收费项目，能减则减，能免则免，进一步为全市农民合作社的发展营造良好环境。
3．把握阶段性特征，以促进规范化建设为总体目标，搞好分类指导和扶持，促进合作社健康快速发展。当前，正是我市农民合作社发展的关键时期。要立足市情，着眼长远，把握农民合作社发展的阶段性特征，以促进规范化建设为总体目标，坚持鼓励自发探索与依法办社并行，引导全市农民合作社由量的扩张向数量规模与质量效益并重发展的规范化建设转变。①对有一定产业基础、农民有合作愿望的地方和产业领域，政府要洞察情况，要当好“催生婆”、“助产士”，及时帮助组建一批合作社。②对已经组建起来，发展路子对头，但发展基础比较薄弱的合作社，政府要加大支持、培育力度，为其提供“第一推动力”，促其健康发育。③对已经组建起来，但在管理制度、组织机构、运行机制等方面存在明显缺陷和不足的合作社，要引导其积极改组，依法走向规范。④对具有较强实力、运行比较规范、带动能力较强的合作社，要引导其进一步提高规范化程度，拉长产业链条，扩大覆盖区域，壮大经营规模，增强品牌效应，提高带动效果。要坚持规范与发展并重、规范优先的原则，更多地把工作重点转向“完善、规范、提高、发展”上面，在完善法人治理结构、加强民主管理、提高市场竞争能力等方面下功夫。
4.要系统地、有针对性地研究解决合作社发展中的困难和问题，切实搞好全方位服务，营造优良发展环境。①金融信贷方面。建议从金融机构和合作社两个方面，多措并举解决农民合作社融资难问题，创新抵押方式，解决贷款中的担保抵押难题，设立符合农民合作社实际情况的贷款套餐。要积极开展信用合作，敦促银行等金融机构进一步加强与农村信用合作社合作，尽快出台相应管理办法，开展信用评级，根据其经营状况授予一定的信用额度，在目前“统贷直放”模式的基础上，积极探索农村信用社“统贷统还”的信贷模式。指导合作社健全财务制度，培养合作社及其成员良好的诚信意识，提高信用等级。
②财政扶持方面。建议整合涉农资金，集中财力重点扶持。市本级要落实每年不少于400万元的合作社发展专项资金，各县（市）区要设立农民合作社发展专项资金，提供信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销、技术推广等服务；对农民合作社购置大型农机设备等固定资产给予一定比例的补贴；按照国家有关规定为农民合作社贷款提供财政贴息支持。要积极推进农业保险制度改革，建立竞争性机制，改变目前保额过低、险种过少、覆盖面窄的情况。
③项目和产业支持方面。鼓励农民合作社参与农业综合开发项目、扶贫项目、农田基本建设项目、标准化生产和无公害基地建设、“一村一品”项目、农产品质量标准与认证、水利、美好乡村基础设施建设项目等各类项目，并予以适当倾斜。明确符合条件的合作社享受农业产业化龙头企业的相关优惠政策。
④土地使用方面。研究解决合作社进一步发展所需土地资源问题。当前尤其要加快推进农村承包地确权登记颁证工作，加大土地规范流转力度，解决流转中出现的租期过短、租金过高、“自愿”不够等各种问题。国土资源部门应当优先安排合作社用地计划，认真落实农民合作社设施用地5‰的优惠政策，及时办理用地手续。有关部门要制定对农民合作社在用电等方面的优惠政策。同时，要加大现代农业的水利工程建设，帮助农民合作社发展生产。
⑤市场准入方面。要研究解决养殖类合作社进入屠宰领域困难等问题，降低养殖合作社生产成本。
⑥人才支持方面。实施农民合作社培训计划，分层次、分步骤、有针对性地抓好合作社成员尤其是负责人和业务骨干的培训工作，努力为合作社造就一批有文化、懂技术、会经营的人才。借鉴选拔大学生村官的经验，鼓励年轻大学生到合作社干事创业。
