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第 三 期
政协安庆市委员会 2017年4月4日
关于打造生态循环农业产业集群的调研报告
市政协联合调研组
根据市政协2017年工作要点安排，市政协经济委、教科文卫体委会同市农委、扶贫办、民革和市统筹城乡发展研究会组成联合调研组，商请市直十多位相关领域的专家参加，采取集中调研与分散调研相结合的办法，于2月下旬至3月下旬赴各县（市）区调研，实地考察了20多个生态循环农业典型，召开了十多次专题座谈会，并研读了大量的相关文献资料，在集中各位专家研究意见的基础上，形成了一些比较一致的看法，现综报如下。
一、应把“打造生态循环农业产业集群”作为推进农业供给侧结构性改革、开创农业现代化建设新局面的主抓手，尽早下定决心，抓紧抓实
从我们调查了解的情况看，我市的土地适度规模经营、农业产业化、新型农业经营体系建设仍位居全省前列，生态循环农业有一大批好的典型，与国内多数地区处在同一发展阶段，推进农业供给侧结构性改革有较好的现实基础。但是，我们接触到的问题也有不少，有一些是带有共性、比较突出的。一是主导产业过多。不仅县域层面过多，不少乡镇也有五六个主导产业，“一村一品”相当一部分游离于县域主导产业，有限的资源要素不能有效地配置，难以形成特色、规模和竞争力，“样样小而全，成了百花园”。二是没有注重打造集群。发展快的区域已形成“块状经济”，即在一定区域内聚集了一批生产同类产品或相关产品的企业，但离“集群经济”还有较大的距离，企业间没有形成明确的分工合作关系，没有与之配套的、提供足够知识和服务的机构，企业、机构间也没有形成利益相关、互利双赢的紧密关系。发展慢的区域还处在“天女散花”阶段，单打独斗，处境艰难。由于没有形成特色集群，主导产业的整体竞争力和核心竞争力难以提高。究其原因，主要是相关方面发展特色集群经济的意识不强，缺少政府的引导、协调和支持。如“稻鸭共生”，我市在全省起步最早，得到时任农业部长孙政才同志充分肯定，但至今仍没有全面推开，主要是缺少规模大、实力强的肉鸭加工企业。三是大路货多名品少。常规大米加工能力严重过剩，利润微薄。三元杂交猪、三黄鸡等常规养殖品种市场波动剧烈，企业生存艰难。有机黑猪、有机米、放养土鸡、金魁猕猴桃、草菇和一些地方特色品种市场空间很大，但一时难成规模，“好卖的没有货，货多的不好卖”。四是产品缺品牌和自证能力，不能实现“优质优价”。农产品市场缺少有效监管，真假难分，“假作真时真也假”，加上没有名牌带动和可追溯体系自证“清白”，好货也卖不上好价钱。几乎每次座谈会上都有从事生态循环农业的业主反映，象现在这样优质不能优价，不转型要死，转型了找死。五是农业水利条件差，自然风险加大。去年洪水，近半数从事种植和稻田混养的受灾，相当一部分是“灭顶之灾”。少数地区旱涝频仍，真的是“大灾三六九，小灾年年有”，想发展“有心无胆”。六是新型经营主体带动力弱，产业扶贫可持续性不强。我们了解到，大多数新型经营主体从讲政治、树名声、得实惠的角度都愿意帮扶，确有成效，也想“好人做到底”。由于一部分新型经营主体经济实力和抗风险能力不强，运营状况不佳，少数实际上已处在“小马拉大车”状态，一旦遇上大的自然风险和市场风险，很可能“有心无力”，难以持续帮扶。
我们调研认为：以上问题，非安庆独有，省内外大多数地区都存在，有些地区可能比安庆更普遍、更突出，关键在于正视而不是轻视，克难而不是畏难，看清大势，抓住机遇，解决问题，培育优势。今年中央一号文件进一步明确提出“深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能”，出台了一系列含金量很高的政策措施，其中有不少是新的措施，为政府、企业和社会组织奋力而为提供了更大的空间。面对新形势，各地都在研究如何推进农业供给侧结构性改革。从媒体介绍的情况和我们所接触的实际看，如果我市把“打造生态循环农业产业集群”作为推进农业供给侧结构性改革的主抓手，就能站高起点，充分运用体制机制优势，“激活内力，广借外力”，在新一轮农业转型升级中始终占领有利的位置，形成“后发优势”，实现后发先至。首先，从我市已有的典型看，生态循环农业，实际上就是按照生态学原理和经济学原理，运用现代科学技术成果和现代管理手段，以及传统农业的有效经验建立起来的，能获得较高的经济效益、社会效益、生态效益的现代农业，与发达国家早已推行的“可持续农业”内涵大体相同。发展生态循环农业，不仅能够增加农民收入、保障有效供给，而且能基本消除农业农村污染增量并逐步减少存量，还农村“山青水秀田地净”，为展现农业多功能、发展农村新业态提供得天独厚的自然和人工环境，甚至环境就是产品，集“可吃、可看、可玩、可学”于一身。其次，国内外的大量实践已经证明，产业集群是提高区域和产业竞争力最有效的组织形式。从相关资料介绍的情况看，国内大多数地区还处在“生态循环农业”的探索阶段，只有少数地方生态循环农业已成气候，明确提出“打造生态循环农业产业集群”的地方就更少。如果我市从现在开始就下决心并采取有效措施打造生态循环农业产业集群，一以贯之地持续推进，就能一直抢占先机，做到“人无我有，人有我多，人多我优，人优我新”，一路领跑。再次，文献资料提供的案例已经证明，发展生态循环农业产业集群，完全可以同时实现“农民增收、农业增效、农村增绿、财政增税、扶贫增力”的诸多目标，进一步提高“执政为民、裕县富民”的施政绩效。
无论是现场考察还是召开座谈会，许多业内人士向我们建议，要我们调研结束后向市委市政府专题报告，吁请市领导下决心全域打造生态循环农业产业集群。如上所述，与其说是我们的所思所想、有感而发，不如说是广大从业人员和相关人士急切呼声的集中表达。机遇非独享，挑战早应对，希望不要出现“醒得早，动身迟，步子小，走得慢”的历史性遗憾。
二、加速打造生态循环农业产业集群可行的基本路径
首先，形成共识，下定决心，一以贯之。如前所述，打造生态循环农业产业集群可以同时实现“农民增收、农业增效、农村增绿、财政增税、扶贫增力”的目标，应当而且可以成为我市深入推进我市农业供给侧结构性改革的主抓手。但是，中央和省没有明确这样提，现行的考核指标体系和考核方式还不能催人趋向，加上县域可以调集的资源要素有限，而要完成的硬指标、硬任务又多，打造集群的“五增”绩效三、五年内不一定能充分显现，这就特别需要县域党政主要领导有远见卓识、不怕吃亏、勇于担当，树牢“功成不必在我，功成必须有我”的思想观念。只要县域党政主要领导下定了决心，统一认识、形成共识、谋划措施、合力推进、一以贯之都有办法。虽然理论界已经证明集群的最大跨度以不突破县域为宜，但市委、市政府有明确的支持态度，显然有利于市域内全面全力推进。
第二，做好规划。规划应包括现实基础、主要目标、主导产业、发展平台、保障措施等，要做到定性、定量、定向、定位，具有较强的前瞻性、针对性和可操作性。过去之所以一些规划成了“鬼话”，无法照图施工，与制定规划的组织形式和方式方法紧密相关。建议制定集群发展规划的团队，可选择对生态循环农业有研究的规划机构做依托，但要由外请专家、本地专家和相关主管部门领导组成。农业各专业的技术专家以本土为主，食品精深加工、环保、品牌策划、集群构建等方面的专家以依托机构为主。规划团队要深入进行市场调查、现场考察、文献资料研究、多方案比较论证，集思广益，形成定论，不能走马观花、闭门造车，用一些本地事例和国内外案例做点缀，用一些新术语新概念以“虚”替“实”敷衍成文。
第三，选准选少主导产业（产品）。一个县域，由于地理类型和生态、生物多样性，可以发展的农产品种类很多，但县域资源、要素的有限性，尤其是形成产业集群更需要集中人力物力财力，这就需要选准选少最有市场需求、最有现实基础、最有比较优势的产业（产品）优先发展。如前所述，农业发展中的诸多问题，根本原因是主导产业（产品）过多，谁都有所发展，谁都成不了气候。市政府六年前出台了打造农业特色板块的规划，明确了各县（市）区优先发展的一两个最多两三个主导产业（产品），虽然当时确定的主导产业（产品）可能有所变化，但“准而少”的原则没有过时，应当继续贯彻落实。建议各县（市）区在全面深入进行现状调查、市场研究的基础上尽快确定优先发展的一两个或两三个主导产业（产品），而且基地建设和“一村一品”要尽可能与主导产业（产品）相衔接。主导产业确定后，要瞄准国内的标杆地区和标杆企业，学习借鉴他们的发展经验，尤其是汲取他们的教训，避免走弯路，在借鉴中完善，在探索中创新，变“后发劣势”为“后发优势”，力图实现后发而先至。
第四，着力打造集群发展的平台。种养环节建立原料（产品）基地相对而言不是难事，烘干、保鲜、分拣、包装、初加工也可以就地解决，但精深加工企业和与之配套的高层次生产性服务机构要有聚集的场所，要满足集群形成的三个充要条件。县域经开区有千亩以上连片空地的，可以划作“集群产业园”。县域经开区没有空地的，可选合适地点新建产业园，一个主导产业一个园。兴建产业园要与打造“特色小镇”结合起来，有利于争取土地指标和各级各方面的支持。浙江在全国率先提出并打造的“特色小镇”，实际上是“特色产业小镇”，主因是解决十大新兴产业和传统经典产业在现有各园区不能容纳或者容纳不合适、不经济的问题，我们更要发展产业建“小镇”。新建的产业园，要集中央提出的“现代农业产业园、科技园、创业园”于一体，紧密围绕集群形成合理确定三园的地点、用地规模和主要功能，实行“三块牌子一个门”。要优先发展与主导产业相衔接的，以农民合作社为主要载体、让农民充分参与和收益的，集循环农业、观光农业、体验农业于一体的田园综合体，形成三园合一、“一体（田园综合体）”竞放、互为依托、互利共赢的发展格局。
第五，围绕主导产业着力打造县域公用名牌，建立“从田头到餐桌”的全程质量标准体系和可追溯体系。解决名品不少名牌少、优质不能优价的问题，关键靠这两条。要在增品种、提品质的基础上创品牌。要在加快农业标准化、可追溯体系建设和新型经营主体“三品一标”认证的基础上打造县域公用品牌。要引入品牌研究的知名团队提供公用品牌打造的具体操作方案，确定合适的组织机构具体经营。政府要在团队引进、宣传营销公用品牌、建立全程质量标准体系和可追溯体系等方面给予资金支持。各相关执法机构，要在保护品牌方面主动、切实尽职尽责。
第六，加快以道路、水利为重点的农村基础设施建设，切实改善农业生产条件。钱从何来？一是坚持“先生产后生活”、先急后缓、多“雪中送炭”少“锦上添花”的原则，可以调出部分建设资金。如以两三个自然庄组合成的“中心村”，建设花样太多、标准太高，若干年后会成为新的空心村，可以少建。如城镇有不少属于可建可不建的项目，可以少建或者缓建。二是充分运用县级整合项目资金的权力，实行“多渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”，将涉农项目资金优先用于改善农业农村生产条件的急需项目，并作出计划，推磨转圈、分批建设、各记其功。三是认真研读中央一号文件和省部的实施意见，按照可行性和可批性有机结合的原则多编项目，多方争取项目资金投入。如中央今年一号文件提出，有条件的地区可以将晒场、烘干、机具库棚、有机肥积造等配套设施纳入高标准农田建设范围，这对改善生态循环农业发展条件极有作用。四是改革项目实施方式。项目确定、实施和监管主体要分开，既能提高投资效果，又能有效预防涉农职务犯罪。涉及农业生产条件改善的中小项目，要尽可能交由新型农业经营主体和服务主体实施，项目主管部门负责达标验收，或者由这两类主体垫资先建，达标验收后据实补助或定额补助。据调查，采取这两种办法实施，既满足生产经营需要，又能大幅度节省投资，像土地整理项目、土地治理项目和高标准农田建设项目，至少可节省1／3的投资。五是进一步推进投资主体多元化。实际上，农村相当一部分建设项目都是有经营收益的，如当家塘、河、堰、库等，都可以通过出让一定时期的经营权换取社会资本投资，或由社会资本“谁投资，谁受益”，乡村通过规划引领、加强监管，确保“符合规划，合法经营，民资两利”。同时，要实行政府购买服务和市场化运作等多种方式，如岳西县的“老乡贤”管好“小水利”，切实加强农业农村基础设施的管护，做到已有工程有人问、新建工程有人管，最大限度地发挥工程效益。
第七，加快构建生态循环农业经营体系。一是加快土地规范流转，发展多种形式的适度规模经营。这是推进生态循环农业规模化、标准化、集约化，培育新型农业经营组织的基础和前提。加快土地规范流转，要着力解决好三个方面的问题。解决“自愿”的问题。“依法、自愿、有偿”，难点在“自愿”。要允许基层通过动员、说服加利益吸引的办法解决“自愿”的问题。就是对少数不自愿的农户，采取“以多换少、以近换远、以好换孬”的办法换取“自愿”，促进土地成片流转。同时，要允许村组通过“村规民约”的形式约束抛荒。解决“不得损害农民利益”的问题。虽然转出转入是市场交易行为，但村组不能放任自流。村组作为第三方或直接参与方，只要坚持地租不低于农户自种的纯收入（总收入扣除实际支出），就应视为没有损害转出户的利益。要防止要价过高，导致转入方不敢承租。解决承租期过短的问题。现在承租合同一般是一年一订，承租期在五年以上的很少，转入方不敢进行农田水利建设、农业基本建设和地力建设。要在确保转出方利益的前提下尽可能延长承租期。如以实物量结算租金，即“一定实物量×当年国家最低保护价或市场均价”，或采取“保底租金＋盈利分红”的办法，使转出方的利益不受物价波动影响，确保转出方的当年收益不低于当地自种农户的纯收入。二是要大力培育新型经营主体。相比较而言，从事规模化生产和初级加工的农民合作社、家庭农场、专业大户发展、培育要容易些，这些新型经营主体也有困难，需要政策支持，主要是把中央和省出台的一系列专项支持政策落实到位。现在最紧缺的是从事精深加工的龙头企业和提供高层次生产性服务的企业，要通过产业链、服务链招商引进一批，择定成长性好的域内企业做大做强一批，吸引返乡下乡培育一批，利用“绿色通道”挂牌上市一批，要舍得下大本钱及早解决“紧缺”的问题。支持域内企业，还要鼓励企业完善治理结构和机制。域内相当一部分企业实行家族式管理，法人代表和管理团队综合素质不高，治理机制不规范，要鼓励、帮助企业采取合伙制、股权期权激励等方式引进高素质的技术人才和管理人才，把做大做强的愿望变成实际的行动。三是要深化农业事业单位改革，切实提高服务效能。县级农业事业单位要调出一部分编制用于加强农业行政执法和农产品质量监管。县级农技推广机构主要职能是组织域内生态循环农业重大技术和关键共性技术攻关，指导新型经营主体完善各类循环农业模式并宣传推广，培养职业农民。适用技术推广和新品种、新成果试验示范以及一般性的教育培训职能，可以通过新型经营主体的“自我服务”和社会化服务组织的“技物结合、有偿服务”来承接。乡镇农业事业单位要综合建站（农技、农机、畜牧、水产）、量化考核、绩效挂钩，鞭策乡镇农技推广人员在岗在干、专业敬业，强化对新型经营主体的服务，尤其是对新进入生态循环农业行列的主体要实行“一对一、面对面”的技术服务。要支持专业技术人员与种养大户建立QQ群、微信群，及时沟通交流、释疑解惑，让信息、技术更多地转化为现实生产力。对有技术、有经营才能、有创业愿望的乡镇站技干，可采取一定时期“停薪留职”等优惠政策，鼓励其创办或参办新型经营主体和新型服务主体。四加强对农业经营性服务主体的支持。要从市场准入、税费减免、资金支持、人才引进等方面加大支持力度。要在支持各类提供传统经营性服务主体的同时，着力培育“互联网＋”尤其是电商、无人机植保服务等提供新型服务的组织，推进农业社会化服务主体多元化、形式多样化、运作市场化，使广大农民和新型经营主体享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。
第八，加强政策扶持。一是要尽可能增加财政资金的投入。二是要落实中央和省已出台的一系列扶持新型农业经营主体和服务主体的优惠政策，尤其是今年中央一号文件提出的农业农村发展的用地政策。农业补贴政策的改革，要坚持符合世贸组织规则、切实向规模种养主体倾斜、易于操作的方向。三是要切实加大金融保险支持。最近几年，中央和中国人民银行、银监会以及各商业金融机构的总行就增加“三农”贷款总量、创新信贷产品和贷款方式提出了一系列要求，落实的效果并不理想，农业新型经营主体和服务主体尤其是合作社、专业大户、家庭农场融资难、融资贵的问题依然突出。我们调研认为：一方面，需要中央金融机构主管部门和各金融机构总行切实强化激励约束机制，地方和新型经营主体主动作为、创造条件，以确保“三农”贷款投放持续增长。另一方面，要积极发展新型农村合作金融。从现实和国际经验看，仅有商业金融机构的“体制内改革”远远不够，互联网金融也不能有效解决“三农”贷款的固有弱点，应把农村金融体制改革的重点放在积极探索发展新型农村合作金融上。只有新型农村合作金融真正发展起来了，“体制内改革”才有压力向前推进，解决农民创业、农村企业发展资金不足的问题和农村资金持续大量外流的问题才有希望。今年中央一号文件为发展农村合作金融提供了更大的空间，要抓住机遇。积极发展生产、供销、信用“三位一体”综合合作，实现社员资金社内用。报请银监会批准，在有条件的行政村稳步发展覆盖村域的“农村资金互助社”，实现村内资金村内用。规范发展在农民合作社内部开展的信用合作，积极推进合作社与商业银行开展“统贷统还”试点，实现社外资金社内用。保险部门和各相关方要认真落实中央一号文件提出的“持续推进农业保险扩面、增品、提标，开发满足新型农业经营主体需求的保险产品，采取以奖代补方式支持地方开展特色农产品保险，探索建立农产品收入保险制度，鼓励发展农业互助保险”，以加大保险对新型农业经营主体的支持力度，提高新型农业经营主体抗击自然风险和市场风险的能力。
