2017年第七期：学习借鉴瑞安经验做法的初步思考

送 阅 材 料

第 七期

政协安庆市委员会                      2017年8月15日

学习借鉴瑞安经验做法的初步思考

市政协调研组

一、对瑞安经验做法的几点认识

瑞安市在全国率先探索构建生产合作、供销合作、信用合作“三位一体”农村合作体系，不惟体现了及时贯彻落实高层领导人战略思想的政治敏感性，而且确有现实针对性，是带有方向性的探索；其制度框架借鉴了日韩和我国台湾农村合作组织体系的某些理念，在发展三类合作组织、发挥三重合作功能上都有新的作为和成效，但由于无法破除体制性障碍，所设计的农村合作分层次、区域性“一体化”运行的有力载体和高效机制尚不健全，未来仍需深化改革探索。

1.具有针对性并且带有方向性。

具有针对性：①以小规模生产为基础的专业合作因成本高、效益低而没有吸引力，合作社规模小、功能弱，严重缺乏生命力，多数运转不灵甚至徒有空名。②供销社、信用社早已名不副实，不能满足农民最急需的农产品销售服务和贷款服务。③政府涉农服务机构各自为政、分散低效。

带有方向性：①合作经营符合国际经验，需要积极鼓励和发展，不能因为我国农民专业合作社发展出现的问题而否定合作经营。②立足国情和发展阶段，家庭农场、专业大户虽然规模化、专业化水平提高，但是单个业务规模仍然有限，服务需求仍然是多样化的，需要通过综合合作来获取服务以及市场竞争优势。③基层合作经济组织只有在业务品种和覆盖人数上横向扩展形成“大合作”，才能具备规模优势，从而降低合作成本、增进合作效益，增强吸引力和竞争力，但是基层合作经济组织植根于“熟人”社区的特性又使这种“大合作”难以自发形成，必须借助多层次的合作体系来实现。④“三位一体”合作体系的框架借鉴了日韩综合农协和我国台湾地区农会的某些制度设计理念，尝试分层级建立“农有、农治、农享”的综合平台，承担聚合服务力量、配置服务资源、生成服务功能、运作服务事项的职责，沟通各种横向与纵向的合作。

2.“一体”运行机制的建立历经曲折且仍在探索中。

瑞安市推进“三位一体”农村合作，着眼于区域性的组织联合、功能聚合和力量整合，那么能否建成一个统筹各方、执行有力的“体”（分层级的综合平台），是“三位一体”合作体系能否有效运行的关键所在。从瑞安市的实践看，这个“体”的搭建过程历经曲折，真正确立并有效运行绝非易事。

瑞安市于2006年3月成立瑞安农村合作协会（简称农协），设立秘书处（挂靠市委农办）、产业部（挂靠市农林局）、流通部（挂靠市供销联社）、信用部（挂靠瑞安农村合作银行）、科技部（挂靠市科技局）、维权部（挂靠市司法局）等工作机构，但是一年后运作基本停摆，农民基本不认可，领导基本不理睬，整个“三位一体”合作体系试验也逐渐归于沉寂。2008年1月，瑞安市农业局（林业局）牵头成立瑞安市农民专业合作社联合会，但是没有也无法扛起“三位一体”合作体系建设的大旗。2012年6月，瑞安市又成立从属于市供销合作社的瑞安市农村合作经济组织联合会（简称农合联），明确宗旨为促进各类合作经济组织的大合作、大联合，但是成立大会上领导讲话并未提及“三位一体”合作体系建设。直到2015年9月，浙江省委、省政府印发《关于深化供销合作社和农业生产经营管理体制改革 构建“三位一体”农民合作经济组织体系的若干意见》，明确提出将农民合作经济组织、各类为农服务组织联合起来，联动推进供销合作社、农业经营、农村金融、涉农管理等体制改革，建立以生产供销信用服务功能为基础、具有对农民生产生活综合服务功能的农民合作经济组织联合会（也简称农合联），明确了农合联的组织形式和治理结构。至此，瑞安市供销社正式接过了主导“三位一体”合作体系建设的大旗，随后农合联的治理结构也进行了改革，明确了农民合作经济组织在农合联理事会中的主体地位，但同时规定理事长一般由当地政府分管负责人兼任，农合联执行委员会依托供销社组建，执委会主任由供销社主任兼任。但是供销社能否担起统筹、协调的重任，基层社无人办事如何解决，都是疑问。因此，目前这种运行机制在瑞安农村合作经营体系发展中的作用并不清晰，似乎仍然只相当于“部门联席会议”的作用，未来如何达到制度设计的功效，还需继续深化探索。

3.深化“三位一体”体系建设面临的体制障碍难以逾越。

从瑞安市乃至浙江省对“三位一体”农村合作体系的制度设计看，需要联动推进供销合作社、农业经营、农村金融、涉农管理等体制改革。从现实看，涉及到体制改革的创新往往困难重重，如果相关的大的体制不改革，局部的区域性的试验创新是不可能真正成功或者说成熟的。比如说农村金融改革，即便瑞安市所在的温州市是国家金融改革试验区，真正有效发展农村社区性合作金融组织，还是需要顶层设计甚至通过立法给予从上到下的支持，否则靠地方甚至农民自己探索，不仅障碍多，而且风险大。

4.信用合作没有大突破但在规范运营和有效监管的制度建设上有所作为。

通常所说的信用合作一般是指货币资金的信用合作即资金互助。作为“三位一体”的核心“一位”，信用合作在瑞安市并无大的突破，目前在运营的信用合作组织也仅包括1家农村资金互助社、1家农村保险互助社和2家农民专业合作社资金互助会，这恐怕跟发展信用合作障碍多、风险大有关系（2013年3月设立的瑞安市首家农村资金互助会——瑞安市鑫民种养专业合作社资金互助会因经营不善、违反互助会组建的基本原则，已于2015年8月经审批部门核准停止营业）。

尽管如此，瑞安市根据温州市的有关规定和要求，在合作社信用合作的规范运营和有效监管上做了一些实质性工作，制定了《瑞安市农村资金互助会监管细则（试行）》并自2015年2月15日起施行，对监管机构及职责、监管内容、监管措施、风险处置等作了具体规定。比如明确规定，“市金融办是农村资金互助会的监管部门，承担日常监管工作，……市公安局、市农林局、市审计局、市市场监管局、人行瑞安市支行、银监瑞安办事处等单位协同做好农村资金互助会监督管理、风险防范和预警处置。”，这样就不存在扯皮，把地方政府的监管责任落到了实处。再比如规定“农村资金互助会必须选择一家银行机构作为其托管银行，设立账户，为其提供结算支付、技术支持、信息咨询等服务，并签订资金托管协议并报监管部门，不允许在其他银行机构另设账户。”，同时规定“农村资金互助会的托管银行应积极履行相关监管职责，根据监管部门需要及时反馈农村资金互助会的专户资金往来、结算、资金流向等经营状况，主动举报违法违规经营行为。”，这样的规定就有针对性和操作性，有利于规范运营和有效监管。

二、对我市借鉴瑞安经验的几点建议

瑞安市的做法，不能照搬照套，也无法照搬照套。学习借鉴其经验，最主要的是认同其尝试将“生产、供销、信用”三重合作功能融合、致力于发展农民综合合作的理念和决心，按照因时制宜、因地制宜的原则，先鼓励支持合作社开展实践探索，通过局部实践积累经验，逐步扩大范围和效应，待形成比较成熟的模式后再进行总结推广。

首先，应尽快把信用合作规范运营和有效监管落实到位。信用合作是发展综合合作的核心，也是难点所在。我市农民合作社信用合作试点成果非常宝贵，但问题确实存在、风险需要警惕，关键是地方政府需要改革担当。金融监管部门和县级政府应认真落实中央精神（中央《深化农村改革综合性实施方案》明确：金融监管部门负责制定农村信用合作组织业务经营规则和监管规则，地方政府切实承担监管职责和风险处置责任。），尽快制定落实合作社信用合作业务经营规则和监管规则，尽快明确负责日常监管的部门，落实地方政府监管职责和风险处置责任；同时积极借鉴瑞安以及江苏等地经验，抓紧落实管用而不“管死”的监管制度和措施，比如要求信用合作试点社必须选择一家银行机构作为其托管银行，不允许在其他银行机构另设账户，而且托管银行也要履行相关监管职责；比如建立统一联网的信用合作业务系统和监管系统等。

其次，应大力支持发展购销合作。习近平同志很早就提出，“要强化农民合作经济组织的农产品销售职能，加强产后服务，把生产职能与流通职能融为一体”。实践也证明合作社发展购销合作比较容易见到效益，风险也较低。但事实上当前对合作社购销合作的指导扶持服务做得不够。今后应从市场准入、人才培训、品牌营销、资金项目以及相关流通设施用地、用电、用水等方面，对合作社开展购销合作多给予扶持。

第三，可以积极发展“三位一体”农民合作社。在合作社内部推行三重合作功能一体化，在现阶段是最为可行和稳妥的。选择能够正常运行、相对比较规范的合作社开展试点，帮助拓展和嫁接购销合作、信用合作功能，通过发展综合合作，提高合作效益，增强对农民的吸引力，进而促进合作社规范提升发展。只有合作社做真做实了，发展大合作、大联合乃至发展区域性、多层次的“三位一体”综合合作才有基础。

第四，尝试以联合社为“体”发展综合合作。综合合作同样需要实现规模化。发展“三位一体”农民合作社联合社，首先要在真合作的基础上搞联合，从而实现较大范围和多领域的合作，扩大综合合作的经济规模，提高合作效率和效益，也可为进一步发展区域性、多层次的综合合作积累经验。

第五，探索建立综合合作组织发展试验区。在以上四个方面实践积累的基础上，认真组织开展相关问题研究和制度设计，然后选择党委政府主要负责人有积极性且农户经营占比较高、合作社发展比较好的县，以县域为单元开展“三位一体”综合合作体系建设试点，进一步探索可复制可推广的经验和模式。

（执笔：郝祥胜  陈群）

  （共印30份）